编者按：2019年3月21日南方周末刊发该报记者对最高检副检察长张雪樵的专访。经南方周末微信公众号“千篇一绿”授权，特转载如下：

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南方周末记者 谭畅

“违法者必须为恢复受损公益‘埋单’。”2019年3月15日，十三届全国人大二次会议闭幕，最高人民检察院工作报告以96.4%的赞成率获表决通过。

报告披露了检察机关在公益诉讼领域的“成绩单”：2018年，全国检察机关共立案办理民事公益诉讼4393件、行政公益诉讼108767件，督促追收国有财产257亿元，追偿修复生态、治理环境费用30亿元……

近年来，检察机关在公益诉讼领域持续发力，最高检更是在2019年1月内设机构改革中专门增设了公益诉讼检察厅。为什么要确立公益诉讼制度？公益诉讼在当前还面临哪些难题？南方周末记者专访了最高检副检察长张雪樵。

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试点两年三个突出问题

►  南方周末：公益诉讼并不是检察机关的传统业务，最开始为什么要涉足公益诉讼？

张雪樵：有效保护国家利益和社会公共利益始终是检察机关提起公益诉讼的衡量标准和最终目标。检察机关涉足公益诉讼也是为了发挥检察机关的法律监督职能作用，健全完善对公益的司法保护制度。

上世纪90年代开始，有地方检察机关探索对低价变卖国有资产、环境污染类案件提起民事诉讼。2012年修正的民事诉讼法第五十五条第一次规定了民事公益诉讼，但也没有明确检察机关的诉讼资格，直到十八届四中全会首次提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，检察机关的诉讼资格算是明确了。

十八届四中全会的决定，同时也阐述了设立公益诉讼制度的背景和意义：在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，它们没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。

►  南方周末：检察机关提起公益诉讼的试点工作于2015年7月1日启动，两年来遇到了哪些突出困难？

张雪樵：在向全国人大常委会提交的试点工作情况总结报告中，我们提到了工作中存在的问题，包括：

一是有的地方行政机关认识有偏差，担心影响地方政府形象，对试点工作不表态、不配合，有的收到检察建议后，虽有回复但并未进行实质性整改，或仅纠正部分违法行为。

二是试点地区相对分散，不利于解决跨行政区域侵害公益问题。

三是试点案件范围较窄，对非试点领域人民群众反映强烈、国家利益和社会公共利益受损问题无法通过提起公益诉讼进行保护。

►  南方周末：如何解决上述问题？

张雪樵：我们做出了积极的努力。针对行政机关配合问题，我们通过公益诉讼诉前程序，强化监督、沟通、协调，促进行政机关依法履职、适格主体主动维权。

对于跨行政区域侵害公益问题，我们探索建立公益诉讼办案区域协调机制，制定了行政公益诉讼案件指定管辖、跨行政区划管辖等办法，推动破解监督难题。

针对案件范围问题，全国人大常委会修法将食品药品安全领域案件从试点时期的仅能提起民事公益诉讼，扩大到行政公益诉讼的案件范围。

►  南方周末：在近年的全国两会上，也有不少人大代表政协委员提出应该扩大公益诉讼的范围。对于公益诉讼的范围，你认为应当做哪些扩展？

张雪樵：目前，检察机关提起公益诉讼的法定范围是生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈名誉荣誉保护等领域。从实践来看，因行政机关违法行使职权或不作为，导致法定领域外的公共利益受损问题也较常见。比如，危害安全生产、大数据时代个人信息泄露、互联网侵害公共利益等问题，因为没有特定的相对人而无法起诉，导致对国家和社会公共利益的维护缺位。这些领域都可以作为检察公益诉讼探索拓展案件范围的方向。

►  南方周末：你提到了跨行政区域侵害公益问题，你曾经说过，想从制度上探索建立跨区划的公益诉讼。目前这项工作进展如何？

张雪樵：关于跨区划公益诉讼的问题，检察机关一直在积极推进，但是在办理公益诉讼案件特别是跨省污染案件过程中，仍然存在一些亟须解决的难题。

一方面，从外部环境看，跨区划、跨流域的问题较多，比如说长江流经11个省份，污染行为在上游，污染后果在下游，常规性的属地管辖难以奏效。而且其具有的航运、供水、发电、灌溉等多种功能被分散管理，地区分割、条块分割、部门分割现象普遍，导致当前生态环境协同治理较弱，难以有效适应全流域完整性的管理要求。

另一方面，从内部制约看，司法办案仍然存在确定管辖难、调查取证难、司法鉴定难、法律适用难、从严惩治难等“五难”问题，特别是跨区划公益诉讼，面临着整体性保护不足、司法标准不统一、信息不对称、跨地域调查取证难、管辖权异议以及地方保护主义等诸多问题，而且现有法律对一些环境污染犯罪案件的规定不够明确，操作起来存在困难，司法实践中容易引起争议。

针对以上问题，我们在探索建立公益诉讼办案区域协调机制。

同时，对接法院集中管辖改革，我们也在推动检察公益诉讼案件跨区域集中管辖改革。在检察机关提起公益诉讼的案件管辖方面，实践中做法不一。最高检与生态环境部等9个部委联合会签的《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚的意见》对此作了明确，在人民法院实行环境资源案件集中管辖的地区，需要提起诉讼的，一般移送集中管辖法院对应的检察院提起诉讼。这样操作，有利于统一掌握起诉标准，有利于提高案件质量。

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突破环境案瓶颈尝试“先鉴定后付费”

►  南方周末：由环保组织提起的常州毒地公益诉讼，曾在一审败诉后被要求承担189万元的“天价诉讼费”。检察机关提起环境公益诉讼是否也面临类似困难？

张雪樵：检察机关提起公益诉讼与环保组织提起的公益诉讼相比，有一些不同之处，也可以说是这项制度设计的独特之处。

一是诉权基础不同。环保组织提起公益诉讼的重要基础是公众参与理论，通过鼓励更多的主体参与到公益诉讼中来，可以有效地实现对公益的保护。而检察机关提起公益诉讼诉权基础是宪法规定的法律监督职能。

二是诉讼的顺位不同。在生态环境损害发生后，环保组织的公益诉权是优先的，只有在没有法律规定的相对应的机关和社会组织，或者法律规定的机关和社会组织不提起诉讼的情况下，检察机关才会提起民事公益诉讼。也就是说，检察机关对于受损环境公益提起诉讼的保护手段具有兜底性。

三是性质不同。社会组织提起公益诉讼是权利，可以行使，也可以放弃。而检察机关提起公益诉讼的性质是权力，也是职责。

同时，我们也清醒地看到，检察公益诉讼工作也存在不少类似的困难和问题，特别是生态环境损害司法鉴定机构少、费用高、周期长，已成为制约检察机关办