公共利益如何维护，是环境保护面对的难题。“由检察机关提起公益诉讼”，这项新型法律制度，为这道难题的解决提供了正确答案。

 

在国新办日前举行的中国生态环境检察工作新闻发布会上，最高人民检察院副检察长张雪樵表示，“中国检察公益诉讼能够解决公地治理的世界性难题，中国这项制度起到了治理的实效。”

 

2015年7月1日，全国人大常委会授权最高检在13个省、区、市开展公益诉讼工作试点。2017年6月27日，全国人大常委会表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，检察机关提起公益诉讼被明确写入这两部法律。从试点算起，三年多时间，检察公益诉讼工作从无到有，迅速发展，在美丽中国建设中，发挥着越来越重要的作用。

 

为绿色发展保驾护航

 

来自国新办举行的中国生态环境检察工作新闻发布会的信息显示，在公益诉讼领域，自2015年7月检察机关开展公益诉讼试点工作以来，截至2018年12月底，检察机关共收集环境资源类公益诉讼案件线索16.4万余件，提出检察建议和发布公告等诉前程序案件约12万件，提起公益诉讼4611件。

 

据了解，三年多来，检察机关通过公益诉讼办案，共挽回各类被损毁的林地约312.5万亩，耕地约15万亩，草原约25.2万亩，湿地约68.3万亩；督促治理恢复被污染水源地面积约121.5万亩；督促关停和整治违法排放废气和其他空气污染物的企业4015家；保护被污染土壤约23.7万亩。

 

2018年向全国人代会提交了“关于强化检察机关公益诉讼职能，助力美丽健康中国建设”建议的全国人大代表王军，十分关注检察机关的公益诉讼工作。

 

王军是黑龙江省黑河市中昌科技公司的总经理。“黑河市检察机关的公益诉讼工作做得实，做到了民有所呼，检察机关必有所应。”王军在接受检察日报记者采访时表示。

 

“以前，黑河市十几个供水厂和供水点的水质没有达到饮用水水质标准。检察机关通过公益诉讼，使得黑河饮用水状况明显改善，黑河的百姓对此感触最深。去年，黑河市检察院接到群众反映，城区内石材加工一条街污染严重。检察院调查核实后及时制发检察建议书，助力解决了石材加工一条街的搬迁难题。此外，黑河市检察院牵头联合相关部门，依法保护了被黑河市民奉为市花的兴安杜鹃的自然生长环境。”说起检察公益诉讼，王军连连点赞。

 

国新办举行的中国生态环境检察工作新闻发布会透露，2018年，在公益诉讼案件领域，全国检察机关共立案办理自然资源和生态环境类案件59312件，办理诉前程序案件53521件，经诉前程序行政机关整改率达到97%，提起相关民事公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼1732件。

 

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。中国检察机关这一年的办案数量充分说明了这项制度是有强盛生命力的。”在新闻发布会上，最高人民检察院副检察长张雪樵说。

 

“为什么中国检察机关能起诉行政机关？为什么起诉之前发个检察建议督促履职，行政机关就主动纠错，而不是置之不理，或者到法庭上辩输赢、斗高下？这是因为行政机关和检察机关都是在党的领导下，都是以人民利益为中心，我们的分工不同，但价值追求、保护公共利益的职责是相同的。”张雪樵进一步解释说，检察机关通过办案，提起行政公益诉讼，就会与行政机关形成合力，这是中国检察公益诉讼制度的独创之处，是它的生命力彰显的地方，也是区别于西方国家公益诉讼制度最本质的特色。

 

用好诉前程序促进依法行政

 

新闻发布会上，有记者注意到，2018年1—11月，在检察公益诉讼案件中诉前案件高达将近97%，就是说有大批量的案件并没有真正进入法庭诉讼的环节。对此，张雪樵表示，检察机关办理公益诉讼案件，在提起诉讼之前，首先通过向行政机关发出检察建议，督促其主动整改，这是中国检察公益诉讼制度的独创，我们大部分案件是通过诉前程序办理的。

 

张雪樵介绍，之所以不提起诉讼，关键是因为通过检察建议已经把问题解决了，公益得到了有效保护。虽然我们和行政机关分工不同，但追求的价值目标是相同的，我们检察建议也会被行政机关所采纳。在办案当中，检察机关和行政机关观察问题的方法或者标准可能是有所差异的。比如，行政机关认为对某企业排污污染了江河，已经作出过行政处罚，已经责令对其进行罚款，但是这个企业白天不生产，晚上偷偷地排污，行政机关表示无能为力了，检察机关是不是听了行政机关这样的辩解，就到此为止了？我们是不能这样的。

 

怎么判断行政机关是否依法全面履职，是不是要继续提起诉讼？张雪樵表示，可以从三个方面进行把握。

 

一是从行为要件上看，违法行为是否得到有效制止，相关主体侵害公益的违法行为是否直接损害公益。如果这些违法行为没有停止，公益损害必然会持续发生，负有相关监管职责的行政主体的“充分履职”就无从谈起。如果违法行为继续存在，案子还是要办下去。

 

二是从结果要件上看，受损的公共利益是否得到有效保护。即使违法行为不再持续，但受损的公益并未得到有效恢复，公益受侵害的状态仍在持续，负有相关监管职责的行政主体当然不能袖手旁观。比如刚才的例子，行政机关罚款了，但是排污还继续存在，湖水还是在劣Ⅴ类，鱼虾都死绝了，那怎么办？行政机关要采取法律赋予的行政手段，要积极地救济保护被损害的公共利益。

 

三是从职权要件上看，在前面两者均未达到的情形下，是否穷尽了行政手段。也就是考虑行政机关有没有把法律赋予的手段、措施穷尽。如果行政机关穷尽了法定的履职手段，也就是说公益损害不能救济，可能是由于立法滞后等客观原因，这种情形就不宜再对行政主体进行督促，也没有必要再把行政机关告上法庭。

 

张雪樵指出，虽然我们大部分案件是通过诉前程序办理的，但是也要讲究方式方法。一是要依法办案；二是要实事求是，对行政权给予应有的尊重；三是不能机械执法，不能光看法条，还要以人民满意为标准，公共利益是不是保护到位了，行政机关是不是已经纠正违法了，最后还是要听听人民群众的呼声，以人民群众满意为标准。

 

保障打好污染防治攻坚战

 

生态环境保护任重道远。如何利用好检察公益诉讼这一“环保利器”，助力天蓝、地绿、水清的美丽中国建设，是检察机关关注的问题，也是党和国家重视的问题。

 

2018年7月6日，习近平总书记主持召开中央深改委第三次会议，审议通过了《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》，为更好履行检察公益诉讼职责提供组织保障。

 

最高人民检察院检察长张军在2018年7月10日举行的最高检党组中心组（扩大）学习专题辅导报告会上强调，各级检察机关要加强公益诉讼检察机构建设，充分运用政治智慧、法律智慧，加大环境保护等领域公益诉讼工作力度，切实发挥公益诉讼的特殊作用，不辜负党和人民期望，不辜负习近平总书记“检察官作为公共利益代表”的厚望。

 

最高人民检察院党组落实中央深改委的要求，于2018年8月成立公益诉讼检察厅筹备组，并在内设机构改革过程中正式组建第八检察厅作为承办公益诉讼检察业务的专门机构。

 

“中央深改委的决定已经阐明了设立这样一个专门检察机构的目的，就是要以强化法律监督、提高办案效果、推进专业化建设为导向，构建配置科学、运行高效的公益诉讼检察机构，为更好地履行公益诉讼检察职责提供组织保障。”最高人民检察院检察委员会委员、第八检察厅厅长胡卫列说。

 

胡卫列表示，公益诉讼检察厅筹建以来，坚持问题导向，开展了很多工作，主要集中在四个方面：进一步加大办案力度；推进制度机制建设，促进办案的规范化；加强队伍的专业化建设和职业化建设；深化理论研究，凝聚更多的社会共识。

 

日前，最高人民检察院制定下发《2018—2022年检察改革工作规划》，对今后几年的检察改革作了系统规划和部署，进一步明确了新时代检察改革的方向和路径。

 

最高人民检察院法律政策研究室负责人就改革规划答记者问时指出，在检察公益诉讼工作方面，改革规划提出了具体举措。

 

一是充分发挥诉前程序作用。建立健全诉前沟通机制，收到案件线索后，根据线索的来源、涉及问题的性质等因素，及时与政府部门进行沟通，需要进入诉前程序的，依法发出检察建议并努力协调促进落实。

 

二是健全人民检察院与人民法院、行政执法机关工作协调机制，建立行政执法与提起公益诉讼衔接平台，规范完善公益诉讼办案方式，构建配置科学、运行高效的公益诉讼检察机构职能体系。

 

三是探索“外援”辅助办案机制。特别是在办理环保、食药领域公益诉讼案件时，涉及一些专门性知识，可以探索从相关行政机关聘请具备专门知识的人，与检察人员共同办案，或提供相关领域专业知识咨询，共同保护公益。