近日，浙江省诸暨市检察院就涉及侵犯公民个人信息问题向诸暨市市场监督管理局发出诉前检察建议书。该案是浙江省检察机关在房地产开发及装修装饰领域侵犯公民个人信息问题上的首例行政公益诉讼案件（来源诸暨检察微信公众号）。看到这则消息，内心既有对检察机关在开展公益诉讼工作中敢闯敢试精神的敬佩，又有对检察机关开展公益诉讼案件范围界限的困惑。笔者认为，在公权力领域，“法无授权皆禁止”应是所有公权力机关恪守的基本准则。因此，检察机关在公益诉讼领域，应当严格依照相关法律规定，明确案件范围界限。同时，在理解和适用相关法律规定时，更要严格运用法律解释方法。检察机关在公益诉讼探索过程中，应当依法有据，稳步推进，以期保持一定的谦抑性，又实现对公共利益最大限度的保护。笔者试着分析检察机关提起行政公益诉讼案件范围的界限，以供各位同行、学者批评指正。

浅析检察机关提起行政公益诉讼案件范围之界限

梁剑宝

2017年6月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会通过关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，将公益诉讼载入其中，标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起行政公益诉讼制度。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，检察机关提起行政公益诉讼的案件范围主要为四大领域：生态环境和资源保护领域、食品药品安全领域、国有财产保护领域和国有土地使用权出让领域。检察机关如何准确把握提起行政公益诉讼的案件范围，既关系到全面履行职责与最大限度保护国家和社会公共利益，又涉及到检察权对行政权的制约程度，兹事体大。鉴于此，笔者试着对检察机关提起行政公益诉讼案件范围的界限问题进行剖析，结合实践经验提出管窥之见，以期推进公益诉讼理论研究和完善检察机关提起行政公益诉讼制度建言献策。

一、生态环境和资源保护领域之资源，应理解为生态资源，不得扩张解释为公共资源

依照目的解释，明确生态环境和资源保护领域主要目的是保障生态文明建设。这与《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设意见》中提到的“总体上看我国生态文明建设水平仍滞后于经济社会发展，资源约束趋紧，环境污染严重，生态系统退化，发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出，已成为经济社会可持续发展的重大瓶颈制约”等问题相一致。笔者认为，在界定“生态环境和资源保护”领域时，应以生态为大前提，理解为“生态环境保护”和“生态资源保护”，而不宜理解为“生态环境保护”和“资源保护”，或者“生态环境”和“资源保护”。按照《辞海》定义，环境概括为“围绕着人类的外部世界。按环境要素属性，可分为自然环境和社会环境”[1]。而生态学所讲的环境则以整个生物界为中心、为主体的，围绕生物界并构成生物生存的必要条件的外部空间和无生命物质[2]。因此，生态作为环境的限定词，明确了保护的对象范围，这与《中华人民共和国环境保护法》保护对象的界定是一致的。同理，在对资源的理解时，也应当由生态作为限定词，明确为生态资源。若将资源扩张解释为公共资源或者任意资源，则可能带来案件范围的过度扩大，违背了立法原意，从而导致“生态环境和资源保护”变得多领域杂糅，混淆不清。

在把握生态环境和资源保护领域时，可以借助俄罗斯生态法学家恩·弗·库兹捏措娃等提出的生态法保护对象的特征来判断：一是具有天然起源性；二是与整个自然环境或自然环境要素之间具有相互的生态联系；三是具有社会生态价值[3]。根据《中华人民共和国环境保护法》的规定，生态环境和资源保护领域的界定应是明确清晰的。科学界定生态环境和资源保护领域的范围，有助于确定行政公益诉讼的案件范围，防止任意扩大案件范围，既集中精力解决重点领域问题，又避免对行政权不必要的干预。例如1970年美国《清洁空气法》中早期对公益诉讼的原告诉讼领域就仅限定于环境问题[4]。

二、食品药品安全领域之安全，应理解为不受威胁，没有危险、危害，而非《中华人民共和国安全生产法》规定之“安全生产”

根据《检察机关行政公益诉讼诉讼案件办案指南（试行）》的规定，食品药品安全领域的行政公益诉讼案件主要是对食品药品安全有监督管理职责的行政机关在对食品、药品的研制、生产、流通、使用等进行监督管理的过程中违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的案件。具体而言，根据《中华人民共和国食品安全法》第十章附则关于“食品安全”含义的解释，“食品安全”指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。“药品安全”则结合《中华人民共和国药品管理法》的规定，可作类似解释。

但在理论探索中，有小部分观点认为可将《中华人民共和国安全生产法》规定的“安全生产”领域纳入食品药品安全领域，例如在《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》中提到，“完善司法机关参与事故调查机制，严肃查处违法犯罪行为。研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”。笔者认为，从立法规范角度来看，对照前后其他案件范围的表述，“安全”应与“保护”、“出让”作用一致，宜将“安全”理解为不受威胁，没有危害、损失，不应理解为与“食品”、“药物”并列的名词。据此，笔者认为食品药品安全领域并不涵盖《中华人民共和国安全生产法》所规定的“安全生产”领域，以避免扩大检察机关提起行政公益诉讼的案件范围。

三、国有财产保护领域和国有土地使用权出让领域之范围，应以法律规定为前提

《中华人民共和国行政诉讼法》在对检察机关提起行政公益诉讼案件范围的规定中明确了对国有财产领域和国有土地使用权出让领域的维护，以确保国有财产、国有土地使用权保值增值，防止国有财产流失以及国有土地使用权被侵占。国有财产和国有土地使用权看似清晰的概念，但是在实践工作中往往面临着如何准确判断的问题。例如财政补贴、国有股权等是否属于国家财产；又如土地闲置、违法使用土地等行为是否属于国有土地使用权出让等。笔者认为在面临前述问题时，检察机关应根据《中华人民共和国民法总则》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律的规定，找到明确的法律依据，以此清晰界定国有财产领域和国有土地使用权出让领域。

2018年3月，高检院出台了《检察机关行政公益诉讼诉讼案件办案指南（试行）》，详细地列举了国有财产领域和国有土地使用权出让领域，很好地解决了实践中遇到的问题。《检察机关行政公益诉讼诉讼案件办案指南（试行）》明确了国有财产包括国家所有的各种财产、物资、债权和其他权益，具体包括：1.依据宪法和法律规定取得的应属于国家所有的财产；2.基于国家行政权力行使取得的应属于国家所有的财产；3.国家因政策扶持和社会保障等支出的各项资金；4.由国家已有资产的收益所形成的应属于国家所有的财产；5.其他类型国有财产。而国有土地使用权出让主要指国有土地供应、土地使用权出让收入征收、出让土地使用监管等，常见的类型包括：1.国有土地使用权出让收入流失类；2.土地闲置类；3.违法使用土地类；4.违法审批许可类。

四、“等领域”之等，应理解为等外等，但应由法律另行规定

关于检察机关提起行政公益诉讼的案件范围问题，还有一个理论上存在争议的地方：“等领域”中“等”属于“等内等”还是“等外等”[5]。笔者认为行政公益诉讼属于新兴事物，尚需不断的探索和完善。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款所列举的四类领域显然无法涵盖国家利益和社会公共利益保护范围。据此，从目的解释和立法技术来看，“等领域”中“等”应理解为“等外等”。但是，为避免出现任意解释或者扩大解释，“等领域”中“等”所预留的领域宜由全国人大及其常委会通过法律的形式予以规定。

当前检察机关提起行政公益诉讼尚处于初设阶段，为避免分散力量，突出办案重点领域，集中探索和积累经验，检察机关应严格限定于生态环境和资源保护领域、食品药品安全领域、国有财产保护领域和国有土地使用权出让领域内开展行政公益诉讼工作。待时机成熟，由立法机关逐步拓宽案件范围后，检察机关方能依法扩大提起行政公益诉讼范围，全面维护国家和社会公共利益。

综上所述，笔者认为立法限定案件范围的用意在于选定公益保护问题突出的领域，积极探索，寻找到一种中国特色的检察机关提起行政公益诉讼模式。基于此，笔者认为在把握检察机关提起行政公益诉讼案件范围问题上，应把握以下两个原则：一是法定原则。对案件范围不得扩张解释，对超出法定案件范围的，检察机关不宜提起行政公益诉讼。二是谦抑原则。致使国家利益或者社会公共利益受到侵害需达到一定程度，检察机关方可提起行政公益诉讼，为行政机关自行纠错留有余地。

[1]《辞海》编辑委员会，上海辞书出版社1989年，第3150页。

[2]金瑞林：《环境法学》，北京大学出版社2002年，第2页。

[3]王树义等著：《环境法基本理论研究》，科学出版社2012年，第23-24页。

[4]黄锫、胡苑：《美国环境公益诉讼制度》，载2015年1月28日《人民法院报》。

[5]李洪雷：《检察机关提起行政公益诉讼的法治化路径》，《行政法学研究》，2017年第5期。