行政公益诉讼制度的根本目的在于保护公共利益。这里的“公共利益”应作广义理解，具体而言，可以分为四项内容：一是共同体的生产发展；二是每个社会成员都有可能受益的公共产品的生产，包括公共安全、公共秩序、公共卫生等；三是社会每个成员正当权利和自由的保障；四是合理化的公共制度。[1]相对于广义的公共利益，现阶段我国行政公益诉讼明确的范围较为狭窄，即生态环境、资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让五大领域，法律规定的“等”字范围较为模糊，待拓展空间比较宽泛，但此种拓展必须结合当前实际情况，秉持审慎的态度，将探索的出发点和落脚点均系于我国建立行政公益诉讼制度的初衷。

一、拓展行政公益诉讼“等”外视域之必要性

（一）拓展行政公益诉讼“等”外视域是全面依法治国的强力助推剂。“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理。”[2]全面依法治国必须“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”[3]“法治国家”、“法治社会”的建成离不开“法治政府”的建设，“法治政府”最明显的外在表现是依法行政，依法行政要求各级行政机关在法律的框架内正确执法、准确执法，在行政执法过程中杜绝法外行为。为确保行政机关承担的职责合法、合理落实到位，需要一个有力的行政执法监督机制，行政公益诉讼制度恰是这个监督机制的最佳选项。在我国，将行政公益诉讼的启动权限赋予给检察机关，检察机关运用司法权监督行政机关行政权，能够有效避免行政机关不作为、乱作为、不完全作为。然而，目前，应当受到监督的行政执法范围大幅度超出明确授权检察机关开展行政公益诉讼的范围，拓展行政公益诉讼“等”外领域已是法治政府建设进程中的应有之义。

（二）拓展行政公益诉讼“等”外视域是充分发挥检察机关法律监督职能的客观要求。根据《宪法》第134条的规定，人民检察院是国家的法律监督机关。随着司法制度改革的深入发展，检察机关法律监督的本职属性得以真正彰显。此时，将行政公益诉讼职权授予检察机关行使，检察机关监督行政机关执法活动，进一步体现了检察机关本位职能的回归。授权之初，对检察机关提起行政公益诉讼的范围作出了一定限制，此种限制对于一项全新的制度而言是必要的，既可以检验新制度的落实效果，亦可以有效避免因“新”产生的检察监督权错用。但是，在司法实践中，检察机关对行政公益诉讼的研究日益深化，现有明确授权范围对发挥检察监督职能的制约困境日益凸显，逐步拓宽行政公益诉讼“等”外范围是打破制约困境的客观解决之法。

（三）拓展行政公益诉讼“等”外视域是实现检察公益诉讼制度目的的必然趋势。根据现行法律规定和制度设计，在我国，能够提起行政公益诉讼的主体是检察机关。习近平总书记在2015年中央全面深化改革领导小组第十二次会议上强调，“党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。”[4]从检察公益诉讼制度的目的来看，行政公益诉讼“五个领域”的范围显然不能做到全方位监督行政机关的执法活动、全面维护国家和社会公共利益的各项内容，拓展“等”外范围愈加具有紧迫性和必要性。实践中，对“等”外范围的探索已有成功案例，例如，浙江省宁波市检察机关整治“骚扰电话”公益诉讼案，通信管理部门和三大电信运营商按照诉前检察建议的要求，促使宁波“骚扰电话”得到有效治理，群众对检察公益诉讼工作的认可度显著提升。诸如此类有力的证明了拓展“等”外范围的可行性，点明了拓宽“等”外范围的发展趋势。

二、拓展行政公益诉讼“等”外视域之建议

为充分发挥检察机关法律监督职能，实现行政公益诉讼目的，其所维护的“国家和社会公共利益”应当包含涉及不特定人群的公共安全、公共秩序的相关内容。

（一）将通信保护纳入行政公益诉讼范围

    2018年浙江省宁波市办理的“骚扰电话”整治公益诉讼案件是对“等”外探索的一次成功实践。现代生活中，几乎每一位使用电话的用户都接到过广告推销电话，对用户的正常生活和工作产生不同程度的影响，侵犯了公众利益，但是，没有行政管理部门对此采取有效方式进行约束和监管，群众生活环境因骚扰电话造成的侵害持续存在，从要件分析来看，“骚扰电话”符合行政公益诉讼的范围。在实践中，由于没有法律明确授权，此种行政公益诉讼案件不易启动监督程序，不仅案件办理无法可依，更重要的是公众利益不能及时得到有效保护，因此，将类似“骚扰电话”问题的通信保护工作纳入行政公益诉讼的范围是十分必要的。

（二）将生产安全纳入行政公益诉讼范围

2019年“3.21”响水爆炸事故78人遇难、“2.23”内蒙古锡林郭勒盟西乌镇银漫矿业公司事故22人遇难，2018年“11.28”河北张家口爆燃事故23人遇难，2017年山西和顺吕鑫煤业矿难4人死亡5人失踪，2016年温州塌楼事故22人遇难……，生产安全事故屡屡发生，调查结果往往因为行政部门监管不到位导致悲剧发生，事后对相关责任人依法作出处理，涉事行业也会在一段时间内强化监管，但是，人员伤亡后果不可逆转，时间一久，监管亦会松懈。从“国家和社会公共利益”角度出发，生产安全亟需纳入行政公益诉讼范围，通过检察机关的法律监督强化行政部门对煤矿、化工业、建筑业等行业的生产安全监管，将事后总结化为事前预防，努力做到在事故发生之前消除生产危险、消除安全隐患。

（三）将道路交通安全纳入行政公益诉讼范围

现代社会出行便利的同时，道路交通安全问题随之而生，道路交通安全涉及广大人民群众的人身、财产权益，行政公益诉讼应当对此予以关注。但是，行政公益诉讼的范围不能过度延伸检察触角，现阶段对道路交通安全的监督主要可以包含以下三个方面。第一，违规停车导致人车混行问题。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十六条规定“机动车、非机动车、行人实行分道通行”，第五十六条规定“禁止在人行道上停放机动车”。与法律规定有异，现状却是一些路段人行道变成停车场，行人只能在车道上行走；双车道因违章停车变成单车道，为交通事故埋下隐患；诸如此类的日常道路交通管理问题，交通管理部门因“习以为常”而怠于管理、疏于管理。第二，道路交通标志维护问题。道路交通标志是管理交通、保证道路畅通以及行车安全的重要设施，标志不清、不全、破损、甚至被盗，如果维护不及时，将埋下安全隐患，因此，道路交通标志在维护方面应当予以足够关注，需要法律监督机关填补交通管理部门的维护漏洞。第三，机动车驾驶证申请问题。根据现行法律规定，我国机动车的驾驶培训实行社会化，由交通主管部门对驾驶培训学校、驾驶培训班实行资格管理；驾驶培训学校、驾驶培训班应当严格按照国家有关规定，对学员进行道路交通安全法律、法规、驾驶技能的培训，确保培训质量、培训效果。[5]随着生活水平的提高，为出行方便，道路上行驶的车辆逐年递增，驾驶证几乎成为一个必需品，这样的“必需品”催生出驾驶证的“速成班”，驾驶培训学校、培训班渐渐使得培训内容流于形式、重在速度，“速成班”培养成一批“马路杀手”，给行车安全、行人安全埋下“不定时炸弹”，交通管理部门对此更多的是事后处理，忽视了必要的事前预防。第四，道路养护问题。道路养护不及时或者无人养护导致的交通事故不胜枚举，特别是高速公路，因洪水、台风、地震泥石流、山体滑坡等自然灾害或者路况自然破损、人为破坏等因素造成路面断裂、深坑、凸凹不平等，相关部门怠于履职，没有及时设立警示标志或进行修补，有的甚至长期不进行养护和修补，高速行驶的汽车遇到紧急情况难以快速做出最佳处理方案，给道路交通留下安全隐患。行政公益诉讼将这四方面问题纳入检察机关的法律监督范围，是促进问题解决的有效之法。

（四）将人身安全纳入行政公益诉讼范围

由于行政机关监管不到位，完全不履行职责或者不完全履行职责造成不特定人群人身安全受到侵害或者侵害危险，行政公益诉讼对此应履行公益监督职责，消除危险、消除隐患，防止侵害发生。具体而言，可以从以下几点入手开展实践工作，用实实在在的效果证明行政公益诉讼在保障人身安全方面拓宽范围的必要性。其一，高空坠物。行政公益诉讼范围内的高空坠物主要是因相关行政机关不完全履职造成的。例如，楼房质量不合格，墙皮脱落、窗户或幕墙玻璃掉落、居家花盆、杂物坠落、违规广告牌等掉落伤人事故屡见不鲜；其二，电梯安全。近几年，立式电梯、自动扶梯事故多发、频发，造成人员伤亡事件频频被报道出来，调查结果多是检修不到位，监管部门疏于管理，将行政公益诉讼的范围延伸至此，恰好可以弥补监管疏忽。其三，消防安全。依法合格的消防安全保障体系，不仅可以预防火灾发生，而且在发生火灾时能够大幅度提升被困人员的逃生指数。浏览新闻，有时会看到因消防设施不合格发生火灾，有时会看到消防通道堵塞，错失救火救人黄金时机……此类事件发生后，人们会反思，如果当时的消防安全达标，是否会阻止悲剧的发生，可是，时间一久，人们依旧会松懈，忘记曾经的教训。居民小区、写字楼、学校、幼儿园、商场等活动区域的消防安全需要一个强有力的法律监督机关监督相关部门扫清监管盲区，目前，在我国司法体制中，检察机关是承担此项工作的唯一选项。

三、拓展行政公益诉讼“等”外视域之阻碍

（一）立法滞后，检察机关“底气”不足

检察机关提起行政公益诉讼具有“制度先行、立法滞后”的现实特征，2014年提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”[6]；2015年审议通过《检察机关提起公益诉讼试点方案》；经过两年试点，2017年6月，通过修改《行政诉讼法》正式确立检察机关提起行政公益诉讼制度；7月，全国检察机关开展公益诉讼工作。虽然新《行政诉讼法》对检察机关公益诉讼提供了法律支撑，但其规定较为笼统，特别是对行政公益诉讼范围的规定，目前明确的五个领域已不能满足不断发展的司法实践，然而，一个“等”字又未作出进一步解释，作为一项公权力的检察监督权，“法无授权不可为”，现状是法律有授权一个“等”字，“等”字背后可以说有广阔的可拓展空间，可是缺少一个权威解释来明确“等”字的界限和划分，这样的现实往往使得检察机关在“等”外范围的探索中表现得“底气”不足。

（二）刚性不足，检察建议“后劲”乏力

根据《行政诉讼法》的规定，检察机关向人民法院提起行政公益诉讼之前，应当先行向负有监督管理职责的行政机关制发诉前检察建议，督促其依法履职；在法定期限内，被监督行政机关不依法履行职责的，检察机关方可向人民法院提起行政公益诉讼。由此可以看出，检察建议在行政公益诉讼案件中至关重要，是检察机关行使法律监督职权的主要方式之一。理论上，制发检察建议是法律赋予检察机关的一项国家权力，应当具备一定强制性，但是，实践中，检察建议效果的具体表现差强人意，“建议”二字使得收到检察建议的行政机关第一印象从字面理解，此份文书不是一种必须为之的“命令”，在强制力方面，“建议”一词更多的表现为一种商量口吻，属于“软监督”“软强制”。“软监督”“软强制”的属性直接影响被监督行政机关对检察建议的态度、对自身问题纠查的力度。对于拒不整改问题的行政机关，目前检察机关唯一的“后劲”就是向人民法院提起行政公益诉讼，换言之，就是需要借助法院的力量实现检察机关的监督职能。假若多数案件都需要通过此种途径来保证行政机关依法履职，长此以往，建立行政公益诉讼制度的本意极有可能变质，检察机关的权威性受损，检察机关的法律监督职能渐渐空虚弱化。此外，在检察公益诉讼“等”外范围没有法律明确规定的前提下，如果相关行政机关对诉前检察建议不予采纳、拒绝整改，受到侵害的国家利益、社会公共利益得不到及时有效救济，检察机关向人民法院提起行政公益诉讼，法院基于“法无明文规定”不予受理，彼时，检察机关将陷入尴尬境地，法律监督职能无法发挥。在这样的现实情况下，拓展行政公益诉讼的“等”外范围可能出现一种窘境，更多的行政机关了解到检察建议的“软监督”“软强制”，检察机关法律监督的权威性更加受损。

（三）检察官素能建设落后，专业储备不够

行政公益诉讼作为检察机关的一项新业务，对检察官的业务素质和业务能力提出新要求。所谓“知己知彼、百战不殆”，检察机关若要做到对行政机关执法活动精准监督，必须首先做到了解行政机关的执法行为、了解行政机关行使相关执法权限的依据、了解行政执法程序等等，只有具备较强、较丰富的专业知识储备，才能妥善应对案件办理过程中出现的各类问题、细致分析行政机关存在的问题，实现检察权对行政权的精准监督。当前现状是忽视了检察官这一方面的素能提升工作，检察官基于案件办理需要，边办案、边学习，在办案中逐步了解行政机关执法权限的行使，这种学习方式在一定程度上存在滞后性，无法做到全面、透彻的了解行政执法权，随之可能做不到精准监督。经过近两年的工作经验积累，一些检察官可能对明确授权的“五个领域”涉及的行政权有了深刻认识，一些检察官可能对这“五个领域”涉及的行政权依旧一知半解，现在增设新领域、增加新内容，如果检察官素能建设跟不上节奏，几乎可以确定这种学习上的滞后性会延续下来，放缓行政公益诉讼的发展、完善进程。   

四、拓展行政公益诉讼“等”外视域之路径

（一）坚持科学立法原则，逐步为检察机关法律监督权“打气”

    法律对行政公益诉讼作出了原则性的规定，“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》为检察机关办理行政公益诉讼案件程序提供了基本依据，总体而言，关于行政公益诉讼的立法目前仍然处于初级阶段，“等”外领域具体规定尚处于空白状态，填补这种立法空白状态，必须坚持科学立法，不能冒然进取，应当逐步推动行政公益诉讼“等”外范围进入立法环节。在正式立法之前，各级检察机关可以通过与“等”外范围的相关行政机关联合会签文件，以审慎的态度开展“等”外探索实践，用实实在在的良好监督效果获得地方党委、人大、政府的支持，促使地方党政机关意识到行政公益诉讼是法治政府建设的有力助手。在此基础上，检察机关应当积极争取地方人大、政府制定地方性法规、规章、制度，为“等”外范围的检察监督提供一定法律支撑，有了地方性法规、规章、制度的支持，检察机关可以有些“底气”在本行政区划内开展行政公益诉讼“等”外范围的法律监督工作，积累更多的经验，用更好的监督实效促进“等”外范围正式立法步伐。

（二）多元方式增强刚性，保证检察建议落实“后劲”

检察建议的监督效果直接关系到行政公益诉讼制度的发展与完善，因此，可以采用多种方式形成合力保证检察建议的落实。第一，将行政机关对诉前检察建议的办理情况纳入法治政府建设考核内容，由检察机关负责制定具体考核细则，通过地方党委、政府对各行政机关的年度考评增加诉前检察建议对被监督行政机关的约束力。第二，建立跟踪回访督查机制，针对被监督行政机关整改情况的评估，不能单纯通过回函作出判断，应当做到定期跟踪回访，保证损害国家和社会公共利益的违法行为确实得以纠正，并且难以反弹；针对应付检察建议的行政机关或者严重问题在法定期限内不整改、不回复的行政机关，检察机关可以提请人大监督，对于构成违纪或者违法犯罪的行政机关相关负责人，移交纪检监察机关。第三，探索建立“检察建议”分级管理制度，对不完全作为导致国家和社会公共利益受损的行政行为，向行政机关制发“检察建议”；对完全不作为或者乱作为导致国家和社会公共利益严重受损的行政行为，向行政机关制发“检察令状”[7]或者“检察令”。

（三）重视素能建设，提升检察官专业知识储备

    检察官应当在专业知识储备充盈的基础上，保证每一起行政公益诉讼案件发出的检察建议能够做到清晰的说理释法，这样做有利于提高检察建议的权威性，这样做需要将被忽视的检察官素能培养放在受到关注的位置。检察官素能建设应当坚持以问题为导向，缺少什么，补充什么，不仅需要熟练掌握系统的法律法规，而且应当了解行政机关的执法依据、执法程序等行政执法信息。通过检察机关与行政机关建立的联席会议制度，检察官到行政机关参加各种专业学习；建立检察机关与行政机关之间互派干部交流学习机制，检察机关可以对行政执法活动了解更加深入，行政机关可以了解检察机关的法律监督工作，互相了解，更有益于实现双赢、共赢。还可以建议高校开设公益诉讼专业。培养公益诉讼后续人才。此外，检察官亦应当意识到素能建设的现实意义，定期进行自我评价，培养自身学习主动性和自觉性，“以刚需为引领，哪里弱，强哪里”[8]，不断提升专业知识储备，对行政公益诉讼现有“五个领域”的专业知识做到了然于心，为“等”外领域的开发做好充足的准备，确保自身的业务素质和业务能力不会成为行政公益诉讼发展的减速因子。

    拓展行政公益诉讼的“等”外范围，符合法治政府建设的时代潮流，符合检察机关法律监督职能的时代责任。但是，在各项改革不断深化的社会背景下，拓展行政公益诉讼的“等”外范围，必须秉持审慎的态度，综合考虑各类因素，破解困境，稳步前进，让检察机关法律监督职能真正实现维护国家利益和社会公共利益。

参考文献

1.参见马德普：《公共利益、政治制度与政治文明》，载《教学与研究》2004年第8期，第48页。

2.习近平.在庆祝澳门回归祖国15周年大会暨澳门特别行政区第四届政府就职典礼上的讲话[N].人民日报，2014-12-21.

3.习近平.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社，2017.

4.中央全面深化改革领导小组第十二次会议召开，http://www.gov.cn/xinwen/2015-05/05/content_2857332.htm

5.《中华人民共和国道路交通安全法》第二十条。

6.中共十八届四中全会在京举行[N].光明日报，2014-10-24.

7.王泽，郭石宝.再议检察令状制度〔J〕.人民检察，2009（17）：50-51.

8.张雪樵.检察公益诉讼的“智慧之门”.检察日报/2018年/4月/9日/第003版.